La vague du changement

Quarante ans après son adoption, la loi Littoral reste le pilier de la protection des côtes françaises. Mais pour les élus des littoraux, le contexte a profondément changé. Jean-Charles Orsucci qui préside l’association évoque les plausibles mutations d’une règlementation qui n’est plus en adéquation avec la réalité

Propos recueillis par Jean Poletti

Comment s’est fédérée cette notion de changement dans la continuité ?

À l’occasion d’un échange avec des parlementaires à l’Institut de France, avec l’Association nationale des élus du littoral que je préside depuis un an. Nous avons présenté, ce 16 septembre à Paris, une série de propositions visant à faire évoluer son cadre sans remettre en cause ses principes protecteurs. L’invité d’honneur de nos travaux, Guy Lengagne, l’ancien ministre de la Mer de François Mitterrand et père de la loi Littoral l’a lui-même admis et encouragé.

Faut-il pour autant jeter le bébé avec l’eau du bain ?

Absolument pas. Adoptée à l’unanimité le 3 janvier 1986, la loi Littoral a profondément marqué les politiques d’aménagement et de protection des côtes. C’est grâce à elle que nos territoires littoraux ne sont pas défigurés comme on peut le voir parfois ailleurs Europe.

Pourquoi dès lors réactualiser ?

La raison est simple. Nos communes ne sont plus celles de 1986. Elles concentrent désormais une population plus importante, une activité économique considérable et des enjeux environnementaux de plus en plus complexes : plus de 8 millions de personnes vivent aujourd’hui dans les communes riveraines de la mer, soit environ 12% de la population française. À titre d’exemple, la densité littorale atteint 281 habitants au kilomètre carré, contre 119 en moyenne dans l’Hexagone.

Sans doute, mais ces facteurs humains ne se doublent-ils pas d’aléas climatiques ?

Bien sûr. À cette pression démographique s’ajoute une forte attractivité économique. Tourisme, activités maritimes, énergie, services et accès aux ressources font des territoires côtiers des espaces stratégiques. Mais cette attractivité s’accompagne également d’une vulnérabilité accrue face au changement climatique : recul du trait de côte, submersion marine, érosion, pression foncière, difficultés d’accès au logement, à l’eau ou à l’énergie, maintien des services publics.

Les édiles peuvent-ils agir avec efficience pour juguler ces nuisances ?

En toute sincérité, je vous réponds par la négative. Les élus que nous sommes sont démunis parfois pour répondre à ces phénomènes. La loi n’a pas été suffisamment précise, certains décrets d’application ont tardé et c’est le juge administratif qui a dû pallier ces carences à coup de jurisprudences abondantes, donnant parfois lieu à des interprétations différentes d’un territoire à l’autre.

Est-ce à dire qu’à maints égards le remède est pire que le mal ?

Ce que les maires affirment collectivement réside dans le fait que ces évolutions rendent nécessaire une nouvelle étape dans l’application de la loi Littoral.

Cette assertion est-elle étayée ?

Tout à fait. L’association a constitué, à la fin de l’année écoulée, un groupe de travail chargé de dresser un bilan de quarante années d’application du texte. Cette réflexion a associé analyse juridique et retours d’expérience des élus locaux.

Conclusions probantes ?

Assurément. Un chiffre ressort particulièrement 53% des élus interrogés déclarent avoir déjà renoncé à un projet qu’ils considéraient comme nécessaire pour leur territoire en raison des effets de la loi Littoral. Parmi ces projets abandonnés ou empêchés, 33% concernaient des équipements et 22% pour le logement.

Ces données forgent-elles au-delà des convictions une méthode que vous appelez de vos vœux ?

L’objectif affiché, faut-il le répéter, n’est donc pas de remettre en cause le principe de protection du littoral, nous y sommes tous collectivement attachés. Mais nous devons rechercher un nouvel équilibre entre protection environnementale et besoins des populations.

Cela passe-t-il par des prérogatives accrues pour les élus ?

Pour l’ANEL, un droit plus clair, plus stable et davantage territorialisé doit permettre aux collectivités de protéger leurs espaces naturels tout en répondant aux besoins de logement, d’équipements et de services publics, plaide pour « une véritable loi des littoraux » capable de prendre en compte leur diversité. Les propositions présentées aux parlementaires s’organisent autour de six grandes priorités.

Pouvez-vous les décliner à grands traits ?

La première vise à simplifier et sécuriser le droit du littoral. Nous proposons notamment de revoir certaines dispositions du code de l’urbanisme, de repenser le caractère intégrateur des documents d’urbanisme et de codifier la jurisprudence en l’adaptant et en l’assouplissant dans le cadre d’un « méga-décret » de simplification. Deuxième axe : adapter les règles d’aménagement aux réalités locales. Nous proposons notamment d’assouplir certaines règles concernant la densification des secteurs déjà urbanisés, les activités économiques nécessitant la proximité immédiate de l’eau ou encore les extensions de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage lorsqu’il s’agit de services publics. L’ANEL souhaite également faciliter l’installation d’activités liées à la transformation des produits agricoles.

Il s’agit de lois cadre, l’insularité est-elle aux abonnés absents ?

Pas du tout. C’est surtout la proposition d’une « loi îles » qui pourrait retenir l’attention des territoires insulaires. L’association propose des dispositions spécifiques pour les îles dépourvues de lien permanent avec le continent, afin de prendre en compte leurs contraintes particulières. Mais d’une préconisation, l’autre, nous inscrivons en troisième priorité la notion de faire davantage confiance aux collectivités. Aussi demandons-nous notamment la suppression du seuil démographique conditionnant l’appui de l’État aux communes littorales. Mais également un renforcement du rôle du Conseil national de la mer et des littoraux ainsi qu’une sécurisation de la gouvernance des ports permettant différents modes de gestion selon les circonstances locales.

Votre doctrine s’apparenterait-elle à être l’alter ego de la puissance publique ?

Nous, LEN, défendons l’idée. Elle relèverait d’une gouvernance davantage fondée sur le partenariat entre l’État et les collectivités, avec une capacité accrue d’adaptation aux réalités de terrain.

Quelle place faites-vous au changement climatique ?

Il n’est pas omis dans nos préoccupations. Tant s’en faut. Le quatrième chantier concerne directement ce phénomène ainsi que l’érosion côtière. Notre association propose notamment d’adapter l’objectif de « zéro artificialisation nette » au recul du trait de côte et de créer un fonds spécifiquement consacré à l’érosion côtière. Elle demande également une évolution du dispositif actuel relatif au trait de côte, avec la généralisation des outils aujourd’hui réservés aux communes volontaires, ainsi que la mise en place par l’État de plans de prévention des risques littoraux sur l’ensemble des secteurs concernés.

Quels sont les éléments qui complèteraient le profond toilettage de l’existant ?

Les deux dernières priorités, et non des moindres, portent sur les équipements et l’habitabilité des territoires. On souhaite clarifier les conditions dans lesquelles peuvent être autorisés certains ouvrages et certaines voies sur le littoral, étendre certaines exceptions à la production d’électricité issue de la biomasse et simplifier la procédure d’autorisation des stations d’épuration. La logique est de permettre aux communes de maintenir leurs infrastructures et leurs services publics tout en respectant les objectifs de protection du littoral.

Inutile ici d’évoquer les conséquences des locations estivales, mais il semble opportun de connaître votre position ?

En un mot comme en cent, l’ANEL entend préserver l’habitabilité des communes littorales et sécuriser les usages. Elle propose notamment de sécuriser les dispositions de la loi du 19 novembre 2024, dite loi « Le Meur », relatives à la régulation des meublés de tourisme à l’échelle locale, que j’ai inscrit dans le PLU de la commune de Bonifacio. Un enjeu particulièrement sensible pour les territoires insulaires

La Corse, île entourée d’eau comme disait Emmanuel Arène ne connaît pas les mêmes enjeux que la Côte d’Azur et autres bords de mer. Chi fà

Vous prêchez un convaincu. En corollaire de la réflexion nationale se dessine une question essentielle pour les territoires insulaires. Comment appliquer un même cadre juridique à des territoires dont les contraintes géographiques, économiques, démographiques et foncières peuvent être radicalement différentes ? Une « loi îles », telle indiquée par ailleurs, constituerait, à ce titre, l’une des évolutions les plus directement identifiables dans ce que nous souhaitons. Elle traduit la volonté de prendre en compte les spécificités des territoires insulaires dépourvus de liaison permanente avec le continent, sans que le communiqué ne détaille à ce stade le contenu législatif précis d’un tel dispositif. La Corse est naturellement partie prenante et est directement concernée par cette réflexion, elle est à bien des égards un laboratoire pour nos réflexions. Cependant ce que j’ai présenté aux parlementaires ne constitue pas encore une réforme de la loi Littoral. Cela vise à alimenter le débat et à ouvrir une nouvelle étape dans son application.

Est-ce si ardu a finalisé ?

Derrière la simplification du droit se pose une question de fond : comment concilier durablement la protection des espaces littoraux avec le droit au logement, le maintien des services publics, le développement économique et l’adaptation au changement climatique ? L’ANEL a poursuivi cette réflexion lors de son récent Congrès national au Mont-Saint-Michel, où une table ronde fut consacrée à ces conclusions. Les élus des littoraux eurent l’occasion de prolonger le débat sur l’évolution d’une loi qui, quarante ans après son adoption, demeure au cœur des politiques d’aménagement des côtes françaises

Un débat pourrait-il prendre une résonance particulière en Corse ?

Tout à fait, nul n’infirme que la question de l’adaptation des règles nationales aux réalités d’un territoire insulaire constitue depuis longtemps un enjeu politique majeur d’aménagement et de développement. C’est le cœur même du débat sur l’autonomie.